【内容提要】保护的责任是21世纪初国际上出现的新理论。将该理论中的军事干涉因素与《联合国宪章》关于使用武力的规定进行比较，观察近10年来国际社会的有关实践，可以认为该理论并未在国际法上改变现行的使用武力法规则，国际社会对该理论中军事干涉问题并未形成共识。现阶段对以军事手段实施保护责任应持谨慎态度。
【关键词】保护的责任 军事干涉 《联合国宪章》 国际法

保护的责任是在人道主义干涉的合法性无法获得认可的情况下，通过赋予国家主权概念以新的内涵而形成的一个新理论（也称概念或原则）。它以保护平民、阻止人道主义灾难的道德目的引起世人关注，又因其直接触及国际法的基本原则和国际关系基本准则而引发学界热议。而该理论中的军事干涉是最为突出和最具争议性的问题。⑴2011年3月至10月，北约对利比亚的军事干涉行动把这一理论付诸实践，更加剧了人们对保护责任下的军事干涉问题的担忧。本文根据《联合国宪章》（以下简称《宪章》）关于使用武力的相关规定，较为细致地分析该理论中的军事干涉因素，并结合最新案例对其进行较为深入的实证研究，进而探讨该理论对使用武力法产生的影响。

保护的责任一语首次正式出现于2001年12月“干预和国家主权国际委员会”提出的《保护的责任：干预和国家主权国际委员会报告》（以下简称“委员会报告”）之中。2005年它被写入第60届联合国大会以第60／1号决议的形式所通过的《2005年世界首脑会议成果》（以下简称《成果文件》）。根据该文件第138和第139段的规定，保护的责任旨在预防和阻止四类犯罪的发生，即灭绝种族、战争罪、危害人类罪和族裔清洗。2009年，第63届联大通过了一份《履行保护责任秘书长的报告》（联合国文件A／63／677，以下简称《履行保护责任》）。从其第11段的规定看，保护责任涉及国家和国际两个层面。概而言之，保护责任首先在于每个国家的政府，但如果一国当局不能或不愿保护本国人民时，则保护责任落到了国际社会肩上。国际社会利用外交、人道主义和其他和平方法，帮助保护人民免遭四种严重罪行的侵害；如果和平手段不足以解决问题，安理会就可能根据《宪章》采取行动，包括必要时采取军事行动。需指出的一点是，现有关于保护责任规定的文件都不是有法律效力的国际法文件，但《成果文件》被公认是目前关于保护责任的最权威文件。

保护责任的争议核心在于军事干涉问题，因为保护责任概念下的国际社会责任涉及了使用武力的问题。委员会报告第6部分主张基于保护责任的军事干预行动应在联合国的框架内进行。《履行保护责任》报告明确提及工联合国安理会和大会使用军事干涉的权力，其第56段对《成果文件》第139段与使用武力有关的规定做出了解读，这一段规定关涉联合国授权使用武力的程序。该段提及的“授权”有三种：一是安理会根据《宪章》第42条的授权，二是由大会根据“联合一致共策和平”的程序授权，三是由区域或次区域组织根据《宪章》第53条经安理会事先授权。从表面上看，这里的保护责任主张将军事干预行动限定在联合国的框架内进行，由此具有合法性。然而，如果细读委员会报告和《履行保护责任》关于军事干涉的表述，问题则没那么简单。

（一）安理会对“和平之威胁”概念的解释权有多大
　　安理会根据《宪章》第42条授权会员国使用武力的前提是《宪章》第39条的规定。只有存在着“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”的情况时，有关授权的问题才能进入第42条。换言之，只有安理会依据第39条断定某国存在上述三种情况时，安理会才能根据第42条（全球执行行动）或第53条（区域执行行动）对该国实施或授权实施军事行动。而在一国内部发生的种族灭绝、战争罪、种族清洗和危害人类罪等四种国际罪行，与侵略行为无关，也并不必然地导致威胁国际和平或破坏和平的情况。在这里，判定对国际和平与安全是否构成威胁，是安理会授权实施军事干涉的一个必要的先决条件。第39条中的“和平之威胁”概念，在传统意义上是指跨越边界的冲突所致。要实施保护的责任取决于安理会如何解释这一概念。
　　那么，一国内部发生上述四种国际罪行，是否构成《宪章》第39条所规定的“和平之威胁”？《宪章》对此并未说明，也未指出“和平之威胁”包括哪些情况。在理论上，通过扩大解释第39条中的“和平之威胁”概念的外延，使之涵盖发生四种罪行的国内冲突和一国政府实施四种罪行的情况，可以授权会员国在他国境内使用武力进行干预。也就是说，保护的责任试图扩大解释第39条中的“和平之威胁”概念的外延，要求安理会对大规模侵犯人权情势负起责任，修改或发展安理会授权使用武力的入门条件。而安理会在断定是否存在对国际和平与安全的威胁方面具有相当大的弹性。个中原因，正如澳大利亚天主教大学的西弗卡克教授所指出的，一方面是不存在对安理会的决策进行司法审查的权力，另一方面是安理会对其决定无需给出理由。⑵
　　不可否认，对第39条做一定的灵活解释不是不可以。对39条进行扩大解释也有国际法院判例做根据。国际法院在“联合国的某些费用案”（1962年）的咨询意见中指出，联合国每个机关的管辖权范围主要由其自己决定。⑶然而，对安理会基于人道主义理由采取行动的决议的实践进行考察，结论是安理会这方面的实践不总是一致的，需要在个案基础上进行判断。例如，2007年1月，联合国安理会没有将缅甸的危机情势视为是“对国际和平与安全的威胁”，从而阻断了利用保护的责任来呼吁采取行动的可能。当时，俄罗斯和中国否决了有关决议。中俄两国和南非的代表在他们的解释性声明中指出，拟议的决议超出了安理会的任务，因为缅甸的情势并不威胁国际或区域和平，所以安理会采取行动是不合适的。中国代表认为“缅甸问题主要是一个主权国家的内政”。⑷
　　这表明，对第39条规定的扩大适用可能引起部分国家对侵犯国家主权和干涉他国内政的担忧而引发争议。不少国家和学者尤其是发展中国家及其学者，对冷战后安理会出于人道主义目的授权会员国使用武力对他国的国内危机进行武装干涉提出了质疑。⑸在这一点上，我国代表特别指出，“《宪章》赋予安理会的职责是维护国际和平与安全，其采取行动的前提是发生了构成‘和平的威胁、对和平的破坏及侵略行为’。安理会应将‘保护的责任’放在维护国际和平与安全的大框架内一并考虑，应防止滥用。”⑹

　（二）安理会行使否决权可否受到限制
　　安理会授权使用武力决定取决于五个常任理事国的一致性，五常国不行使否决权是军事干涉决议能够通过的关键。对此，委员会报告第8．29段建议安理会五个常任理事国在不涉及其国家切身利益的事项上，不要使用否决权来阻碍通过授权决议。《履行保护责任》第61段也敦促常任理事国，在与保护责任有关的义务没有得到履行时不要使用或威胁使用否决权。这种限制否决权行使的想法在现实的国际政治中显然是不切实际的。因此，2005年8月，美国常驻联合国代表博尔顿致信联合国大会主席，表示美国不接受任何在保护的责任下的安理会或其常任理事国的法律义务。于是，对否决权限制的规定从2005年的《成果文件》中删除了。⑺
　　其实，人们应当一分为二地看待否决权问题。虽然否决权可能会阻碍安理会及时采取强制措施，影响安理会决策的效率，但五常国的否决权对安理会的执行行动起着一种牵制作用，在国际关系中避免了不少不必要的武装冲突。⑻
　　现阶段，虽然保护的责任在法律上无法限制常任理事国行使否决权，但它却可能对常任理事国使用否决权产生政治和道德上的压力，因为保护的责任将安理会的权力与保护个人福祉的人道主义责任明确地联系在了一起。正如有学者所指出的，若保护的责任不断深入国际政治中将对常任理事国行使否决权施加政治上的阻力，使得一国在对人道主义决定行使否决权时面临国际社会的压力。⑼

北约在利比亚的军事行动引发的种种问题导致不少国家担心保护的责任有可能被滥用。联合国秘书长在《区域和次区域安排对履行保护责任的作用》报告中承认，尽管《宪章》第七章规定的强制办法可能是保护责任领域最明显和最突出的工具，但它们只是冰山一角。他强调，及时果断的反应包括以大量的非强制方式履行保护责任。(27)而大部分国家认为使用武力只能是在极其特殊的情况下的最后选择。(28)因此，此次北约在利比亚的军事行动并没有减少人们对保护责任可能被滥用的忧虑，反而在某种程度证实这种担心不是没有道理。
　　对利比亚进行军事干涉的另一主要争议点是，部分国家质疑西方大国在军事干预问题上实行双重标准，其行为是出于一己私利。实际上，军事干涉的双重标准是一个老生常谈的问题。从历史上看，人道主义干涉的例子皆是大国对小国的干涉。如果对军事强国实施人道主义干涉，非但不能取得成功，反而可能引发严重的国际冲突。选择性适用保护责任的情况，在2009年联大关于保护责任的辩论中，已引起部分国家的关注。“对保护的责任最普遍的关切问题是它应该获得一致的实施，即没有选择性或双重标准。”(29)
　　2011年10月20日，卡扎菲在苏尔特附近被俘后身亡。同年10月27日，联合国安理会一致通过结束国际社会对利比亚一切军事行动的决议。10月31日该决议生效之日，北约正式宣布结束对利比亚为期七个月的军事干预行动。此次行动中，28个北约成员国中只有12个国家直接参与。法国媒体评论此次军事行动时称，从军事上看北约的胜利是建立在不对称作战和绝对空中优势基础上的，但北约宣称的“保护平民”正当性却因平民目标的屡屡被摧毁而显得苍白。(30)
　　严格来说，北约国家对利比亚政府军实施的空中军事行动，是迄今为止唯一一次真正意义上的实施保护责任中军事干涉行动的实践。有观点认为，在此之前的苏丹达尔富尔局势和科特迪瓦局势也是保护责任的实践。但实际上，国际社会对这两个局势的介入并不涉及联合国安理会强制执行行动问题。

　（二）苏丹达尔富尔局势与保护的责任
　　苏丹达尔富尔地区自2003年爆发武装冲突以来，战乱已造成大批人员死亡和流离失所。针对达尔富尔情势，安理会在2004年讨论是否对苏丹政府进行制裁行动时，各国认为，解决人道主义危机的责任主要在于苏丹国家本身，国际社会对此危机采取集体回应行动还为时尚早，因为苏丹的危机还没有达到国内政府显然无法行使其保护责任的程度。(31)安理会第1564（2004）号决议、第1574（2004）号决议都明确指出，苏丹政府对保护其境内居民、尊重人权、维持法律和秩序负有首要责任。可见，基于保护责任概念中的国家和国际社会的双重责任，各国可以国家承担主要责任为由来反对国际干涉行动。
　　安理会首次在一国的情势中提及保护的责任概念是在2006年8月通过的关于苏丹达尔富尔危机的第1706（2006）号决议中，但该决议仅仅在序言中提及该概念。其序言部分重申了《成果文件》第138和139段的规定，并认定苏丹局势继续对国际和平与安全构成威胁，决定加强联苏特派团（一支国际维持和平部队）的实力，根据《宪章》第七章授权该部队采取一切必要的手段（即在必要时使用武力）保护当地的平民。(32)实际上，即便安理会在采取行动的决议中提及此概念，也并不一定表明安理会的行动与保护的责任有关，而更多的是通过该概念对安理会的行动施加道德或舆论的压力或影响。(33)
　　为解决达尔富尔危机，联合国安理会采取了一系列非武力的集体保护责任措施，包括指定或派遣实况调查团、实施经济制裁、提交国际司法程序，等等。安理会对危机的处理先是指定了实况调查团，负责调查和报告违反国际法的行为，接着于2005年通过第1591号决议，对妨碍苏丹和平进程和对达尔富尔地区的区域稳定构成威胁的个人实施出入境禁令，对这些人实施资产冻结，并要求苏丹政府停止在达尔富尔地区内和上空进行进攻性军事飞行。安理会在2005年3月通过的1593号决议中，根据国际调查委员会有关达尔富尔境内违反国际人道主义法和人权法问题的报告，作出把2002年7月1日以来的达尔富尔情势提交国际刑事法院的决定。
　　为保证达尔富尔地区冲突各方履行有关和平协定，联合国根据安理会第1590（2005）号决议派出了联合国苏丹特派团，依据第1769（2007）号决议派遣联合国一非洲联盟联合部队进驻苏丹南部以监督各方履行停火义务，保护平民。但在第1769号决议中，安理会并没有依据保护的责任做出决定，最终未对达尔富尔派出国际部队。对此，有支持保护责任中军事干涉观点的西方学者认为，对达尔富尔危机的处理是试验保护责任理论的失败个案。(34)