城市的增长或扩张往往伴随着城市土地的增值。尤其是在城市化进程的加速阶段，城市土地增值的速度十分惊人，这是在观察近几个世纪城市增长轨迹后得出的普遍结论。在我国，近年来随着土地有偿使用制度的实施，城市土地的价值得到前所未有的体现，充分利用土地价值获取城市建设所需的大量资金，已成为我国推进城市化进程的主要途径和手段之一。
一、土地增值及其原因
土地增值，即土地价值的增加，也就是指在房地产开发利用过程中或交易过程中发生的土地价格的上升和超额利润的增加。土地价值由土地物质价值和土地资本价值构成，土地增值也相应分为两个方面：一是土地物质价值（或价格）的增值。它是指非土地经营者和使用者投入资本、劳动而自然增涨的地价，其价值的增加是虚假的。二是土地资本价值的增值，即由于对土地的持续追加的投资而使土地价格上涨。
人们一般把城市土地增值的原因归结为五点：
（1）土地使用者或经营者在长期的土地使用和经营过程中，对土地的不断投资、改造而引起土地增值；
（2）政府对城市公共设施的不断投入，投资环境的不断改善，或因土地使用者投资而产生的土地收益的扩散效应而引起的土地增值；
（3）土地利用类型改变，如由工业用地转变为商业、金融用地，由住宅用地转变为商业用地等，从而产生土地增值；
（4）因社会经济的发展，城镇人口逐渐增多以及房地产业的发展，造成城镇建设用地供不应求而引起土地增值；
（5）由于方针、政策的改变，引起土地投资的需求增加，导致土地增值。
二、土地增值收益分配
对土地增值收益的管理和分配无论在政治还是经济方面都是十分敏感的话题，因为它直接体现了政府与土地使用者的关系。多数情况下，土地产权的安全性是政府通过一系列的法律条款如土地使用条例，土地税收等来确定的，因此政府在界定土地增值收益的分配时无疑会倾向于自身利益，但政府在界定土地产权时并不能随心所欲。
一方面，在不同的发展阶段，政府有自己的目标和政策；另一方面，政府必须考虑到土地使用者的利益，不能挫伤了土地使用者的积极性，从而影响经济增长。因此，在土地增值收益的管理中，政府必须平衡自身与土地使用者之间的关系以促进土地市场的公平与效率。
土地所有权具有公益性和社会化的特征，其公益性和社会化的特性要求土地利用和土地产权制度应符合绝大多数国民的利益，土地所有权与一般财产所有权不同，它是一个国家社会制度的一个重要构成部分，直接影响到社会的稳定和经济的发展，对土地增值收益课税是公益性和社会化的具体体现。同时，土地所有权也具有私益性的特征，即土地所有权的“生存利益”和“财产利益”。
我国实行土地公有制，但集体土地所有权主体是多元的，存在着村农民集体所有、村民小组所有、乡镇农民集体所有等不同的主体，虽然集体土地所有权具有团体性和分散性，它代表的是局部利益，但它也具有独立性，其土地所有权是一种自物权，在农地征收中，必须保障农民集体经济组织和农民个人的生存利益和财产利益。
从理论上说，由土地使用者投资而产生的土地增值（即人工增值） 归土地使用者所有，其余的增值（即自然增值） 应归社会（国家） 所有。但是，若自然增值全部收归国有，则不利于调动土地开发、经营者的积极性。土地自然增值收益中一部分应留给土地使用者，以提高投资者的积极性，使土地资源得到有效配置和最优利用。
三、我国土地增值收益管理的途径和手段
1987年我国建立了土地有偿使用制度，为政府收取土地增值收益提供了良好的制度保障。
此外，其他土地增值收益管理的途径和手段主要有三种：
一是土地使用权出让费和土地税收；
二是土地储备制度；
三是公共设施配套要求。
在土地有偿使用制度下，通过收取土地出让金，在租约期满时和土地使用条件发生更改时重新评估和收取地价，以及收取土地转让时的增值税，可将一部分土地增值的收益收归政府所有。但由于我国目前尚未建立起房地产年税体系，因此租约期内土地增值的收益多归土地使用者所有。如由于地铁修建引起沿线物业的增值，由于基础设施、空间环境改善等引起周边物业的增值，就无法归政府所有。
同样地，由于政府行为引起的土地和物业的贬值，土地使用者也无法获得任何形式的补偿。这在一定程度上加剧了土地市场的不公平现象。一方面，政府不得不承担公共设施建设投资的巨大成本，而使另外一些集团或个人搭便车；而另一方面，某些集团或个人却不得不承担本应由全社会担负的成本。这增加了土地市场的不确定性，对吸引投资不利。
土地储备制度对增强政府宏观调控与公共设施投资能力，平抑地价，抑制土地投机等具有重要作用。自1996年上海成立全国首家土地储备机构以来，已相继有250多个城市成立了相应的机构。但目前土地储备制度的建立尚处于初级阶段，1990年代初期的房地产热引起的土地批租无序的混乱现象也削弱了政府宏观调控能力，对土地储备制度建设带来负面影响。此外，目前我国还缺乏对土地储备的资金来源和运作，立法框架的研究与实践有待进一步探讨与完善。
要求开发商提供配套公共设施是我国目前常用的回收公共投资成本的形式之一。
通过在土地使用条件中规定开发商必须提供的配套公共设施，为政府节约了大量的公共设施投资。此外，开发商不仅被要求提供一定的土地、资金用于公共设施的建设，还必须负责其维护。
这种方式带来的问题主要包括：
（1）公平问题。
开发商提供的公共设施的数量主要是由其开发地块的大小决定的，但在某些区域，尤其是旧城开发地块，由于公共配套设施原本就比较短缺，因此即使是较小地块的开发商也不得不预留公共设施用地，造成开发成本的大幅上涨。政府在决定公共配套设施要求方面的自由裁量权较大，容易造成不同开发项目之间的不公平；
（2）公共设施的维护运营问题：
公共设施的维护运营涉及的时间比较长，而开发商完成开发项目的时间一般在几年左右，因此由开发商来负责公共设施的维护运营往往产生很多问题。事实上，多数开发商倾向于交纳公共设施配套费，由政府统一建设管理的方式。这样可以有效地避免不公平等问题，但这又不可避免地涉及评估的问题。
四、加强土地增值收益管理的建议
（1）逐步建立完善的地籍管理和土地权益登记系统
完善的地籍管理和土地权益登记系统，是土地管理和土地市场评估的基本依据。诚然，这一体系的建立需要较长时间，建立后还必须定期更新，成本较高，但这是土地市场发展的必然趋势。这一系统建立后，可极大地减少土地市场的外部负效应，对全面了解土地市场的发展和开展土地评估具有重要意义。
（2）加强政府对土地市场的宏观调控能力
对土地增值收益的管理很大程度上取决于政府对土地市场的宏观调控能力。政府如果能有效地控制土地市场，就可抑制土地投机与炒卖。同时通过税收和法令等对土地市场进行有效管理，可使由政府行为产生的土地增值收益归公众所有。但政府必须充分预计到干预对土地市场产生的影响，避免出现政府干预过度影响市场运作即“政府失灵”的现象。
（3）采用多种方式相结合的土地收益管理政策
前文提到的各种土地增值收益的管理政策，均有其优劣势和不同的适用条件，我们单纯地照搬和移植并不能保证政策的成功实施。兼之我国城市众多，各地的经济发展情况、人口密度等都不尽相同，因此宜结合自身情况，选择不同的政策组合；即使在一个城市内部不同项目之间，也可采用不同的策略，如土地储备是全市性的政策，而土地再调整可针对内城较高密度地区的再开发项目（即旧城改造）。
一、土地增值及其原因
土地增值，即土地价值的增加，也就是指在房地产开发利用过程中或交易过程中发生的土地价格的上升和超额利润的增加。土地价值由土地物质价值和土地资本价值构成，土地增值也相应分为两个方面：一是土地物质价值（或价格）的增值。它是指非土地经营者和使用者投入资本、劳动而自然增涨的地价，其价值的增加是虚假的。二是土地资本价值的增值，即由于对土地的持续追加的投资而使土地价格上涨。
人们一般把城市土地增值的原因归结为五点：
（1）土地使用者或经营者在长期的土地使用和经营过程中，对土地的不断投资、改造而引起土地增值；
（2）政府对城市公共设施的不断投入，投资环境的不断改善，或因土地使用者投资而产生的土地收益的扩散效应而引起的土地增值；
（3）土地利用类型改变，如由工业用地转变为商业、金融用地，由住宅用地转变为商业用地等，从而产生土地增值；
（4）因社会经济的发展，城镇人口逐渐增多以及房地产业的发展，造成城镇建设用地供不应求而引起土地增值；
（5）由于方针、政策的改变，引起土地投资的需求增加，导致土地增值。
二、土地增值收益分配
对土地增值收益的管理和分配无论在政治还是经济方面都是十分敏感的话题，因为它直接体现了政府与土地使用者的关系。多数情况下，土地产权的安全性是政府通过一系列的法律条款如土地使用条例，土地税收等来确定的，因此政府在界定土地增值收益的分配时无疑会倾向于自身利益，但政府在界定土地产权时并不能随心所欲。
一方面，在不同的发展阶段，政府有自己的目标和政策；另一方面，政府必须考虑到土地使用者的利益，不能挫伤了土地使用者的积极性，从而影响经济增长。因此，在土地增值收益的管理中，政府必须平衡自身与土地使用者之间的关系以促进土地市场的公平与效率。
土地所有权具有公益性和社会化的特征，其公益性和社会化的特性要求土地利用和土地产权制度应符合绝大多数国民的利益，土地所有权与一般财产所有权不同，它是一个国家社会制度的一个重要构成部分，直接影响到社会的稳定和经济的发展，对土地增值收益课税是公益性和社会化的具体体现。同时，土地所有权也具有私益性的特征，即土地所有权的“生存利益”和“财产利益”。
我国实行土地公有制，但集体土地所有权主体是多元的，存在着村农民集体所有、村民小组所有、乡镇农民集体所有等不同的主体，虽然集体土地所有权具有团体性和分散性，它代表的是局部利益，但它也具有独立性，其土地所有权是一种自物权，在农地征收中，必须保障农民集体经济组织和农民个人的生存利益和财产利益。
从理论上说，由土地使用者投资而产生的土地增值（即人工增值） 归土地使用者所有，其余的增值（即自然增值） 应归社会（国家） 所有。但是，若自然增值全部收归国有，则不利于调动土地开发、经营者的积极性。土地自然增值收益中一部分应留给土地使用者，以提高投资者的积极性，使土地资源得到有效配置和最优利用。
三、我国土地增值收益管理的途径和手段
1987年我国建立了土地有偿使用制度，为政府收取土地增值收益提供了良好的制度保障。
此外，其他土地增值收益管理的途径和手段主要有三种：
一是土地使用权出让费和土地税收；
二是土地储备制度；
三是公共设施配套要求。
在土地有偿使用制度下，通过收取土地出让金，在租约期满时和土地使用条件发生更改时重新评估和收取地价，以及收取土地转让时的增值税，可将一部分土地增值的收益收归政府所有。但由于我国目前尚未建立起房地产年税体系，因此租约期内土地增值的收益多归土地使用者所有。如由于地铁修建引起沿线物业的增值，由于基础设施、空间环境改善等引起周边物业的增值，就无法归政府所有。
同样地，由于政府行为引起的土地和物业的贬值，土地使用者也无法获得任何形式的补偿。这在一定程度上加剧了土地市场的不公平现象。一方面，政府不得不承担公共设施建设投资的巨大成本，而使另外一些集团或个人搭便车；而另一方面，某些集团或个人却不得不承担本应由全社会担负的成本。这增加了土地市场的不确定性，对吸引投资不利。
土地储备制度对增强政府宏观调控与公共设施投资能力，平抑地价，抑制土地投机等具有重要作用。自1996年上海成立全国首家土地储备机构以来，已相继有250多个城市成立了相应的机构。但目前土地储备制度的建立尚处于初级阶段，1990年代初期的房地产热引起的土地批租无序的混乱现象也削弱了政府宏观调控能力，对土地储备制度建设带来负面影响。此外，目前我国还缺乏对土地储备的资金来源和运作，立法框架的研究与实践有待进一步探讨与完善。
要求开发商提供配套公共设施是我国目前常用的回收公共投资成本的形式之一。
通过在土地使用条件中规定开发商必须提供的配套公共设施，为政府节约了大量的公共设施投资。此外，开发商不仅被要求提供一定的土地、资金用于公共设施的建设，还必须负责其维护。
这种方式带来的问题主要包括：
（1）公平问题。
开发商提供的公共设施的数量主要是由其开发地块的大小决定的，但在某些区域，尤其是旧城开发地块，由于公共配套设施原本就比较短缺，因此即使是较小地块的开发商也不得不预留公共设施用地，造成开发成本的大幅上涨。政府在决定公共配套设施要求方面的自由裁量权较大，容易造成不同开发项目之间的不公平；
（2）公共设施的维护运营问题：
公共设施的维护运营涉及的时间比较长，而开发商完成开发项目的时间一般在几年左右，因此由开发商来负责公共设施的维护运营往往产生很多问题。事实上，多数开发商倾向于交纳公共设施配套费，由政府统一建设管理的方式。这样可以有效地避免不公平等问题，但这又不可避免地涉及评估的问题。
四、加强土地增值收益管理的建议
（1）逐步建立完善的地籍管理和土地权益登记系统
完善的地籍管理和土地权益登记系统，是土地管理和土地市场评估的基本依据。诚然，这一体系的建立需要较长时间，建立后还必须定期更新，成本较高，但这是土地市场发展的必然趋势。这一系统建立后，可极大地减少土地市场的外部负效应，对全面了解土地市场的发展和开展土地评估具有重要意义。
（2）加强政府对土地市场的宏观调控能力
对土地增值收益的管理很大程度上取决于政府对土地市场的宏观调控能力。政府如果能有效地控制土地市场，就可抑制土地投机与炒卖。同时通过税收和法令等对土地市场进行有效管理，可使由政府行为产生的土地增值收益归公众所有。但政府必须充分预计到干预对土地市场产生的影响，避免出现政府干预过度影响市场运作即“政府失灵”的现象。
（3）采用多种方式相结合的土地收益管理政策
前文提到的各种土地增值收益的管理政策，均有其优劣势和不同的适用条件，我们单纯地照搬和移植并不能保证政策的成功实施。兼之我国城市众多，各地的经济发展情况、人口密度等都不尽相同，因此宜结合自身情况，选择不同的政策组合；即使在一个城市内部不同项目之间，也可采用不同的策略，如土地储备是全市性的政策，而土地再调整可针对内城较高密度地区的再开发项目（即旧城改造）。
