奸利”，是因为“ 与三公有亲属”。三公指的是御史大夫杜周
和丞相石庆。
《 汉书·王尊传》：成帝时劾奏曰 “ 丞相（ 衡 匡衡）、御史
大夫（ 谭 张谭），位三公，⋯⋯而阿谀曲 ⋯⋯ ”。 从
甚至也见于诏令 丞 相 ， 汉 成 帝 。如《 汉书·匡衡传》，为
诏曰“：君⋯⋯位在三公”《 。 史记·高祖功臣侯者年表》 “ 蓼”
下：孔臧辞御史大夫，“ 武帝难违其意，遂拜太常典礼，赐
如三公。”又证明至少在赏格上“ 三公”已有专门规定，高
出九卿。
为什么要在本官名之外另称“ 三公”呢？
这是因为战国以后的学说，都认为古代天子下面的最高
官吏是“ 三公”。虽然究竟是哪三公，说法并不相同， 但
总称“ 三公”是肯定了的。以至在汉代的天文学上都有反
映。如《 史记·天官书》中宫天极星下：“ 其一明者，太一常
居也；旁三星三公⋯⋯”。据张守节正义，“ 太一，天帝之
别名也”。它的辅佐便是旁边的 “ 三公”星 。在这种观念支配
下，汉代的人一方面以之追溯历史。如《 史记·殷本纪》：纣
王“ 以西伯昌、九侯、鄂侯为三公”。另一面，又往往将当
时皇帝下面的最高官吏泛称三公。如《 史记·张释之列传》：王
⋯⋯ 生善为黄老言，“ 尝召居廷中，三公、九卿尽会立 ”。
《 史记·日者列传》“： ⋯⋯今吾已见三公、九卿、 贾谊曰：
朝士大夫⋯⋯”。甚至汉宣帝在诏令中也说：今统治不稳定，
“ 三公不以为意，朕将何任”。 这里特别要指出，因为儒

家经典中有“ 三公九卿”之说， 儒术之后，
①参《 汉书·百官公卿表序》及王先谦补注。
②参陈遵妫《 中国天文学史》，１９８２年，上海人民出版社版，２６６页。
③《 汉书·宣帝纪 》。
王制 》 李 。
《 记·
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“ 三公”的称呼也就更加流行起来。我认为，这可以说是一
种建制时本无其意，而是后来附加、追认的三公制度。由于
它已见诸皇帝诏令，为当时人们所承认，所以，要把这第一
阶段说成已实行了三公制度，也未始不可，只不过必须看到
它与汉成帝改制以后的三公制度有很大不同：
第一，从观念上说，这一阶段的所谓三公，并没有一定
要鼎足而三，相互紧密配合，方能治理好国家的意思，而是
泛指皇帝下面的最高官吏。关于汉人的这种观念，我还可以
举出一个强证。《 史记·邹阳列传》：于狱中上书梁孝王说：
“ 是以孙叔敖三去相而不悔，於陵仲子辞三公为人灌园。”
依楚制，并未设“ 相”，孙叔敖本任令尹，①可是战国以后
因令尹和其他各国之“ 相”地位相等，有时便迳以“ 相”称
之，邹阳也
於陵 是这种用法。同时，根据《 列女传》卷二“ 楚
妻”条，於陵仲子本是楚王要聘他为“ 相”（ 令尹），但因上
句已用了“ 相”，于是此句便换了“ 三公”。可见，这处的
“ 三公”与“ 三”并无关系，而是一个泛指，因而可以代替
相、令尹。我认为，史料上所见汉成帝以前的“ 三公”，用
大 法与此完全一样， 体上等于“ 宰相”之意，至于究竟是
几个人，关系并不大。

第四，但 位、权力并不平等。就地
丞相、太尉原来均金印 位说， 紫绶，秩万石，而御史大夫乃
银印青绶，秩中二千石，相差一等。同时汉初常以列侯为丞
①　　　参《 汉书·百官公卿表》。
②　　 《 汉书·成帝纪》绥和元年王先谦补注。
《 唐会要》卷五七尚书省下唐代宗大历五年敕。
相，汉武帝以无爵之公孙弘为丞相后，将他封为列侯，从此
先拜相，后封侯成为故事， 而拜御史大夫却没有封侯之
制，其声望自然逊于丞相。同时御史大夫“朝奏事会廷中，
差居 丞
丞 如果敢于“与 相钧礼”，不稍靠后，便将 相后”，
受到弹劾，亦地位较低之证。就权力说，二府中大权主要在
丞相府 丞相府， ，故前引《唐六典》说，秦代天下之事皆决
“汉初因之”。汉成帝时何武甚至说：“丞相独兼三公之
事”， 御史大夫，则可以肯定。
由 丞 相 为 主 ， 地 上可见，西汉成帝以前的三公，是以
位、权力并不平等，没有鼎立观念的三公制度。

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西汉三公其所以能行使议政权、 监督百官执行权， 是以全国文化信息资源共享工程 43
设有大量属官了解情况， 提供材料， 参与谋议为前提的。 由
于太尉不常设， 汉武帝以后之大司马性质已发生变化， 而御史
大夫属官属于监察制度， 所以这里只介绍丞相府的属官。
一、 长史与司直
西汉丞 相府中地位最高， 最重要的属官乃长史和司直，
均由皇帝任免。
长史： 设二人， 是丞相的主要辅佐。《通典· 职官三》 ：
“ 盖 众 史 之 长 也 ，职 无 不 监 ”。按丞 相 府一 般 属 官 总称“ 掾
史” ，“ 众史之长” 就等于众属官之长， 地位大体相当于御史
大夫寺的两丞： 丞及中丞。 从辅佐长官的角度言， 叫 “ 丞 ”；
从众属官之长言， 叫 “ 长史” 。 身份其实一样。 可能因为丞
相地位高 ， 御史大夫地位略低， 所以主要辅佐分别叫“ 长
史“ ”、 丞 ”，以 示 区 别。据《 汉 书 · 百 官 公 卿 表 》 ，在 汉 成 帝 改
御史大夫为大司空，“禄比丞相” 之后， 便 “ 置长史如 中 丞 ，
官职如故” ， 此长史与丞可通之证。 此外， 长史秩千石， 在
司直设立前， 是属官中俸禄最高的。 不过， 据 《史记· 田叔附
田仁传》 ， 曾 “为二千石丞相长史” ， 则长史原来秩二千石，
似乎与万石之丞相的主要辅佐身份更相当， 比稍后设立秩比
二千石的司直地位略高， 也较合适， 不知后来因为什么缘故
降为千石。
值得注意的是长史之职掌。 从 “众史之长” ，“职无不监”
言， 无疑是丞相府的总管。 帮助丞 相 管 好 府 中 三 百 多 名 属
官 ， 这是对丞相极大的支持。 不过从史料中更多看到的是
他们拥有以下职权：
① 《汉书· 翟方进传》 。全国文化信息资源共享工程 44
首先是在重要问题上为丞相出谋划策。《汉书· 张汤传》 ：
为御史大夫， 有人盗发孝文帝园陵 “ 瘗钱” 。 张汤想归罪丞
相庄青翟，“ 丞相患之” 。 手下的三长史 （一人是 “ 守长史” ，
正式长史仍二人 “ ） 合（ 谋 对庄青翟）曰：……汤……今欲劾君
以宗庙事， 此欲代君耳。 吾知汤阴事” 。 丞相从其计， 搜集
张汤犯罪证据。 事发， 张汤自杀。 汉武帝后悔，“ 诛三长史，
丞相青翟自杀” 。 这里涉及的虽仅是丞相私人安危， 但据此
可以推断， 在重大政事上长史也必定要与丞相 “ 合谋” 。 这
里还可举一证。《汉书· 爰盎传》 ： 盎见丞相申屠嘉， “ 曰：
‘ 愿请间。 ， 丞相曰： ‘ 使君所言公事， 之曹， 与长史、 掾议
之， 吾且奏之。 则私， 吾不受私语。 ’ ” 由此可见， 日常 “ 公
事” 之程序应是先由长史、 掾了解情况 （此处为听取爰盎口
述） ， 然后 “ 议之” ， 丞相再据以 “ 奏之” 。 长史出谋划策的
作用十分明显。

各曹掾史
除长史、 司直， 丞相府其他属官全由丞相自行任命， 叫
辟 除 。他 们 总 称 “ 掾 史 ”。如《 汉 书 ·丙 吉 传 》 ：拜 丞 相 “ ， 于
官 属掾 史，务 掩过 扬 善”《 。 翟 方 进传 》 ：丞相 薛 宣 “ ， 常诫 掾
史， 谨事司直翟君。 ” ②
这些椽史分曹办事， 可分以下四类：
第一类负责管理丞相府本身事务。 如西曹， 负责人事任
免。《汉书· 丙吉传》 ： 为丞相， 手下驭吏 “ 醉欧丞相车上， 西
曹主吏，白欲斥之”。这里的 “ 主吏”，显然是主府内之吏《 。 游
侠陈遵传》 ： 为公府掾史，“日出醉归， 曹事数废。 西曹以故事
適 （讁） 之。 ……故事， 有百適者， 斥。 满百。 西曹白请斥。 大
司（ 徒 原丞相）马宫大儒，优士，又重遵，谓西曹，‘ 此人大度
士， 奈何以小文责之？ ’ ” 也是西曹主府内吏之证。 所以 《汉
旧仪》 卷上曰：对丞相 “ 百石属不得白事，当谢者，西曹掾为
谢。 ” 为什么要西曹掾代谢？ 就因为府吏归他任用， 百石属
没资格见丞相白事， 连承认办事出错也由他代替。 又 《后汉
书· 百官志一》 ： 太尉府 “西曹主府史署用” ， 也可作侧证。
又如主簿，负责府中杂事《 。 汉旧仪》 卷上 “ ： 丞相……听
事阁曰黄阁， 无钟铃。 掾有事当见者， 主簿至曹请……” 。 如
《汉书· 王嘉传》 ：为丞相，汉哀帝诏诣狱 “ ， 使者既到府，掾
①参 《汉书· 翟方进传、 何武传》 。
②又参 《西汉会要》 卷三一丞相掾史下徐天麟按语。全国文化信息资源共享工程 48
史涕泣共和药进嘉， 嘉不肯服， 主簿曰： ‘ 将相不对理陈冤，
相踵以为故事，君侯宜引（ 决 按嘉封新甫侯）。’ ……主簿复前
进药……”。又 《后汉书·百官志一》 ：太尉“ 府 黄阁主簿，录省
众事” ， 亦其侧证。 所以， 据说在西汉，“ 两府高士， 俗不为
主簿” ， 当即因职掌烦杂琐碎之故。
第二类负责朝廷官吏之任用。 如东曹， 即掌其事。《汉
书· 丙吉传》 ： 为丞相， 匈奴侵入边郡， 一吏建议：“ 二千石
长吏有老病不任兵马者， 宜可预视” 。 吉 “ 善其言” ，“ 召东
曹案边长吏， 琐科条其人” 。 及宣帝 “ 问以虏所入郡吏， 吉具
对……” 。 这是地方长官之档案在丞相府东曹之证明。 又 《薛
宣传》 ： 先后为御史中丞、 郡太守、 少府， 谷永上书荐他为
御史大夫， 称 “ 宣考绩功课， 简在两府” 。 就丞相府言， 具
体恐怕就在东曹。《后汉书· 百官志一》 ： 太尉府 “ 东曹主二
千石长吏迁除及军吏” ， 亦其侧证。 又 《三国志· 毛玠传》 ：
东汉末， 曹操为丞相， 玠与崔琰为东曹掾， “ 并典选举。 其
所举用， 皆清正之士。 ……文帝 （ 曹丕） 为五官将， 亲自诣
玠， 属所亲眷。 玠答 曰： ……今所说人非迁次， 是以不敢奉
命。 ” 虽然当时曹操的地位和一般丞相 不 同 ， 但 东 曹 掌 朝 廷
官吏任用， 作为制度， 应是沿自西汉。 西汉丞 相权重， 这是
一个重要方面。
第三类给丞相出谋划策。 如议曹， 当掌其事。《汉书· 翟
方进传》 ：拜丞相， 以李寻为议曹。 寻 “ 数为翟侯 （ 按翟方
进封高陵侯） 言事” 。 又 《匡衡传》 ： 杨兴向大司马、 车骑
将军史高推荐匡衡 “ 材智有余， 经学绝伦” ， 建议 “ 召置莫
（ 幕 ）府 ，… … 与 参 事 议……”，史“ 高 辟衡为议曹史”。虽非 丞
① 《汉书· 孙宝传》 。
《汉书· 李寻传》 。全国文化信息资源共享工程 49
相府议曹， 亦可作侧证。 这种出谋划策之重要， 可以郡议曹
一例作参考。《循吏龚遂传》 ： 为渤海太守， 有治绩， 宣帝征
至京师。 议曹王生为遂划策曰： “ 天子即问君何以治渤海，
君不可有所陈对， 宜曰： 皆圣主之德， 非小臣之力也。 ” 龚
遂从其言。 既对，“ 天子说其有让” ， 拜为水衡都尉。 估计丞
相府议曹， 作用应大体相同。 此外， 丞相府还有奏曹， 见
《汉书· 匡衡传》 。 从东汉太尉府奏曹 “ 主奏议事” 来推测，
应该是偏重在为丞相奏事出谋划策之官。《汉书· 儿宽传》 ：
为廷尉文学卒史， 不受重视。“ 会廷尉时有疑奏， 已再见却
矣， 掾史莫知所为。 宽为言其意， 掾史因使宽为奏。 奏成，
读之皆服。 以白廷尉汤， 汤大惊， 召宽与语， 乃奇其材， ……
上宽所作奏， 即时得可。 ……以宽为奏谳掾。 ” 此事虽未涉及
丞相府奏曹， 却可看出奏事时出谋划策的重要性。 而且从儿
宽这件事看， “ 奏谳掾” 职掌当与奏议有关， 可以作为理解
丞相府奏曹的参考。

第四类分职负责司法、 税收等具体事务。《汉书· 酷吏严
延年传》“ ： 少学法律丞相府”《 ； 赵禹传》 ：为 丞相 史， 被丞
相 视 为 “ 文 深 ” “ ， 以 刀 笔 吏 ，积 劳 ，迁 为 御 史 ”，后 “ 与 张 汤
论定律令” ， 可证丞相府有精通律令、 掌管刑狱的官吏。《翟
方进传》 ：浩商兄弟杀义渠县长妻子六人后逃亡 “ ， 丞相、 御
史请遣掾史与司隶校尉、部刺史并力逐捕”《 ； 薛宣传》“ ： 广
汉郡盗贼群起， 丞相、 御史遣掾史逐捕” ， 则丞相府又有逐
捕犯人与盗贼的官吏。 又薛宣为丞相， “ 府辞讼例， 不满万
钱， 不为移书” 。 所谓辞讼， 一般指钱财婚姻方面的争讼，
久者可拖若干年，“ 事类溷错， 易为轻重” ， 是 丞相 府也 当
① 《后汉书· 百官志一》 。
② 《后汉书· 陈宠传》 。全国文化信息资源共享工程 50
有专掌其事的官吏， 方能处理。《汉书· 沟洫志》 ： 汉成帝时
丞相史杨焉通修堤之术， 被派出与河堤使者、 将作大匠等一
起治理黄河水患； 后又有 丞相史孙禁提出治水方略， 可见 丞
相府还有水利专家充掾史。 关于官吏分职负责， 我们还可以
举出以下宝贵材料：
《汉旧仪》 卷上 “ ： ……故令丞相设四科之辟， ……第一科
曰德行高妙， 志节贞白； 二科曰学通行修， 经中博士； 三科
曰明晓法令， 足以决疑， 能案章复问， 文中御史； 四科曰刚
毅多略， 遭事不惑， 明足以照奸， 勇足以决断， 才任三辅剧
令， 皆试以能信， 然后官之。 第一科补西曹、 南阁祭酒， 二
科补议曹， 三科补四辞八奏， 四科补贼、 决。 ”
这段话中一科所补 “ 南阁祭酒” ， 南阁或许就是丞相听
事的黄阁， 南阁祭酒似指主簿。 其证有三：
１ ． 南阁很可能即黄阁。 按黄阁本当作 “ 黄閤” 。《汉书·
公孙弘传》 ： 拜丞相， 起宾馆，“ 开东閤以延贤人” 。 师古曰
“ 閤者， 小门也， 东向开之， 避当庭门而引宾客， 以别于掾
史、 官属也。 ” 黄閤应即南閤， 其门南向而开， 供掾史、 官
属出入， 与宾馆的东閤不同。《南史· 王莹传》 ： 梁武帝时，
“ 既为公， 须开黄閤。 宅前促， 欲买南邻朱侃半宅。 侃惧见
侵， 货得钱百万， 莹乃回閤向东” 。 证明直到南朝， 黄閤应
向南， 而向东是特殊情况。 又 《宋书· 礼志二》 解释 “ 三公黄
閤” 的道理说： 天子是朱门，“ 当阳之正色也” 。“ 三公之与
天子， 礼秩相亚， 故黄其閤， 以示谦不敢斥天子， 盖是汉来
制也。 ” 由此可见， 丞相听事阁， 从门的颜色说， 叫 “ 黄閤； ”
① 全文又见 《艺文类聚· 职官一》 。
② 王莹官左光禄大夫， 开府， 乃从公， 非正式三公， 故仅在家开黄閤以
示荣誉。 但开黄閤之制度当与正式三公同。全国文化信息资源共享工程 51
从门的方向说，叫 “ 南閤”。前引 《 汉旧仪》 之 “ 南阁祭酒”，
在 《艺文类聚· 职官一》 中正“ 作 南閤祭酒”。
２ ． 《宋书· 百官志上》 ： 晋、 宋有东、 西閤祭酒。“ 夫祭
祀以酒为本， 长者主之， 故以祭酒为称。 汉之侍中、 魏之散
骑常侍， 高功者并为祭酒焉” 。 可见祭酒有主事者之义。 如
《汉官仪》 卷上：西汉五经博士十四人 “ ， 太常差次有聪明威重
者一人为祭酒， 总领纲纪” ；《汉官解诂》 胡广注：“ 官名祭
酒， 皆一位之元长也” 。 如南閤即黄閤， 则南閤主事者祭
酒即黄閤 “ 录省众事” 的主簿， 可能性很大。 东汉许慎曾为
太尉南閤祭酒， 段玉裁在 《说文解字注》 卷十五下说：“谓太
尉府掾曹出入南閤者之首领也 ， 又说 “ 黄閤即南閤” ，“ 言
南閤以别于他曹” 。 则这个南閤 “ 首领” 除了黄閤主簿又能
是谁呢 ？

懂得了丞 相府各曹与中央、 地方有关机构的这一分工，
对 于 上 述 第 三 科 提 到 的 “ 法 令“ ”、 决 疑“ ”、 复 问 ”等 ， 也就
① 《 后汉 书· 何敞 传》“ ： 故事，三公不与盗贼”，即其证。何敞说服太尉宋
由后得以参与， 乃变例， 是因为被害者刘畅是 “ 都乡侯” ，“ 宗室肺腑” 之故。
《汉书· 于定国传》 。
③ 《汉书·魏相传》 。全国文化信息资源共享工程 54
不难明白了。 原来它只不过说这一科人材要具备以下条件：
熟悉有关法令； 要能正确地解答中央与地方有关机构就此提
出之疑难问题， 如被派出案验有关机构违反法令之事， 例如
婚姻、 钱财判决出错， 要善于对已经中央或地方机构传问过
的人进行 “ 复问” ， 以弄清真相， 依法处理。 如此而已。 而
这样一来， 也就可以清楚上面提到的户口、 农桑、 货币、 盐
铁、仓 谷 等 政 务 与 具 备 “ 法 令“ ”、 决 疑“ ”、 复 问 ”等 条 件 并
不是不协调的， 因为中央和地方有关机构在处理这些事务
时， 出于私心， 或由于不熟悉法令， 不了解情况， 因而出
错， 经人揭发， 丞相府需派具备这些条件的掾史去案验， 是
常发生的。 前面引的汉成帝时丞相司直孙宝对红阳侯王立欺
骗 皇 帝 行 为 “ ， 遣丞相史按验， 发其奸” 一事， 就是一证。
其事因涉垦田及少府陂泽， 估计本归少府经手， 但他没发现
弊端， 而孙宝发现了。 孙宝派出的丞相史， 大概应分职负责
相当于东汉 “ 户曹” 的事务， 最后把罪行揭发， 有力地起了
监督作用。
附带一说， 上面 《汉旧仪》 丞相四科之辟， 没有提到 “ 东
曹” ， 估计也不会在 “ 四辞八奏” 之中， 很不应该。 或许因为
东曹掌管朝廷官吏之任用， 十分重要， 一度曾由朝廷任命也
未 可 知 。
最后， 还得指出， 丞相府各曹除了作为丞相手下办事机
构， 主要起监督百官执行的作用外， 由于分别负责具体事
务， 熟悉法令， 了解情况， 当丞相将要 “ 入则参对而议政
事” 之时， 他们准备材料， 甚至通过长史、 司直或当面出谋
划策， 自亦是当然之事。 这一方面的作用， 也不能低估。全国文化信息资源共享工程 55
第三章　　两汉的三公（ 下）
— 西 汉 成 帝绥 和 改 制
以后至东汉末的三公
第一节　　　　绥和元年的改制—
三公鼎立制度的建立
西汉成帝绥和元年（ 公元前８年）进行了宰相制度的改
革，从此两汉的三公进入第二阶段。
这次改制最主要特点就是把第一阶段以丞相为主，地位
与权力不平等的三公，改变为地位与权力平等，鼎立的三
公。具体内容有三：
第一，如上节所述，原来虽名三公，但太尉不常设，改
称大司马后职掌又逐渐转为在宫内辅政，无印绶、官属，不
预外朝宰相之事，所以实际上宰相只有二公。改制后将原辅
政的大司马转为宰相，赐金印紫绶，置官属；又将御史大夫
按儒家学说改称大司空，加上原来的丞相，于是“ 备三公官
焉”。

霍光与这批中朝官的关系， 又同汉武帝与
近臣的关系有所不同。 汉武帝指挥大臣， 不存在任何顾虑。
其所以信用近臣， 基本上是为了弥补宰相、 大臣才干之不
足。 因而有时需要， 虽放在左右， 但有时宫外任务更需要，
便又调出宫中， 严助、 朱买臣、 吾丘寿王、 主父偃等莫不如
此， 没有必要也没有可能将近臣与公卿大臣区分为两个比较
固定的集团。 而霍光不同。 他所需要的近臣， 不但要能出谋
划策， 巩固整个王朝统治， 而且还要忠诚于自己， 能帮助处
理、 调整与宰相、 大臣的关系。 因而一旦选中了， 便长期维
① 《汉书· 杜延年传》 。全国文化信息资源共享工程 84
持下去， 有功封侯益土， 原来的官职却很少变动。《汉书· 杜
延年传》 ： 宣帝即位， “ 诏有司论定策功： 大司马、 大将军
光， 功德过太尉绛侯周勃。 车骑将军安世、 丞相杨敞， 功比
丞相陈平。 前将军韩增、 御史大夫蔡谊， 功比颍阴侯灌婴。
太仆杜延年， 功比朱虚侯刘章。 后将军赵充国、 大司农田
延年、 少府史乐成， 功比典客刘揭。 皆封侯益土。 ” 这 条
材料说明以下问题： 首先， 定策立宣帝是封建王朝头等大
事， 参加者除丞相、 御史大夫外， 诸将军是中朝官， 太仆杜
延年、 大司农田延年加官为中朝官。 剩下一个少府史乐成，
据 《霍光传》 ， 他 “ 本小家子， 得幸将军 （指霍光） ， 至九卿
封侯” ； 少府又本掌宫中供养诸事， 所以估计也会加中朝官
头衔。 这样， 便再一次清楚表明： 在重大决策中霍光所与商
议的， 主要是中朝官。 而且还要考虑， 丞相杨敞， 御史大夫
蔡义的参加， 大概也因为二人本霍光故吏， 均霍光一手提
拔， 和过去的丞相田千秋， 御史大夫桑弘羊不同， 也和其他
外朝官不同， 否则参与定策的或许全部是中朝官了。 其次，
从这个定策者的名单看， 中朝官全都是长期担任的。 张安
世、 杜延年自元凤元年 （公元前８ ０ 年） 、 韩增自元平元年 （前
７ ４ 年） 入中朝， 直到霍光死 （前６ ８ 年） 均未变动。 赵充国自
元乎元年拜后将军， 一度改蒲类将军， 出征匈奴， 但战罢归
来又复为后将军， 也是直到霍光死未再变动。 史乐成自元凤
六年 （前７ ５ 年） 为少府， 如同时入中朝， 也是一直延续到本始
二年 （前７ ２ 年） 死去。 至于田延年为中朝臣时间较短， 那是
① 《汉书·宣帝纪》 也有一个赏定策功的名单， 人数比此处多， 但未与诛
诸吕时功臣相比附， 只按原官位高低排列 ， 有些人大概是挂名， 没起多少作
用。 当以此处名单为准。

汉武帝以后， 情况有所变化。
首先便是在汉武帝的奖掖、 鼓励下， 言事文书日益增
加。《汉书· 东方朔传》 ： 武帝初，“ 征天下举方正贤良文学材
力之士， 待以不次之位。 四方士多上书言得失， 自衒鬻者以
千数。 ” 如东方朔， 所上之书凡用三千奏牍， 两个人才勉强
① 参 《汉书·百官公卿表》 。
② 《史记·三王世家》 霍去病上书， 由御史光守尚书令 “ 奏未央宫” ， 即一
例。
《后汉书· 陈忠传》 。全国文化信息资源共享工程 87
举起。
其次， 汉武帝 “ 征伐四夷， 开置边郡， 军旅数发， 内改
制度， 朝廷多事” 。 因而奏请文书更是大量增加。 仅就刑
法言， 当时张汤等人增补九章律， 制定单行法， 律令共达三
百五十九章。 其中大辟四百九条， 千八百八十二事； 死罪决
事比万三千四百七十二事 ， “ 文书盈于几阁， 典者不能遍
睹” 。 这些文书在形式上一般都得经汉武帝审批。
在这种情况下， 汉武帝无论精力或学识都难以应付， 特
别是晚年， 需要找人帮助审阅日常文书， 提出初步意见， 供
自己参考。 于是新的领尚书事制度便应运而生。
前面已讲， 汉武帝信用近臣。 因而最早大概是找他们帮
助审阅文书。《宋书· 百官志》 ： “ 汉武帝世， 使左右曹、 诸
吏分平尚书奏事” ， 即其证。 事指文书， 奏 事 即 尚 书 将 收
到的文书上奏武帝审批， 而 “ 平” 有 “ 治” 、“ 正” 之义，
亦即 “ 评” ， 指对这些文书先进行评议 。 在这之后 ， 大概
便发展成了领尚书事制度。 所谓 “ 领” ， 犹理也， 治也。
领尚书事即处理尚书所受文书之意。《汉书· 昭帝纪》 ： 初即
位， 霍光以大将军身份 “ 领尚书事” 。 此为领尚书事见于两
汉史书最早一例。 当时汉武帝刚死， 政局不很稳定， 决不可
能另创新制， 无疑当沿自武帝之时。《晋书· 职官志》 称：“案
汉武时， 左右曹、 诸吏分平尚书奏事， 知枢要者始领尚书
事”，比 《宋书》 多了一句话，恐怕是有道理的。从霍光以大将
① 《汉书· 东方朔传》 王先谦补注。
② 《汉书· 严助传》 。
③ 《汉书· 刑法志》 。
④ 见周一良 《魏晋南北朝史札记》 ４ ５ ６ 页 “ 事” 。
⑤ 　参 《经籍纂诂》 下平声： 一先， 八庚。
参同上上声： 二十三梗。全国文化信息资源共享工程 88
军身份 “ 领”，以及 《 晋书》 之知枢要者 “ 领”来看，领尚书事
的人肯定是近臣即随后的中朝官。 这就是说， 终汉武之世，
尚书始终还掌传递文书之事。 能评议文书内容， 提初步意
见， 影响武帝决策的， 仍是得到信任的近臣。 只不过汉武帝前
期近臣单纯参与谋议， 坐而论道， 而这时则发展成过问尚书
之事， 通过具体地审阅文书来充当参谋、 顾问。 我认为， 这
种变化与其说是尚书权力的膨胀， 还不如说是近臣权力的膨
胀， 是在向中朝官过渡。

汉书· 京房传》 。
③ 《汉书 元后传》 。全国文化信息资源共享工程 92
后 分二 千 石曹 ， 又 分客 曹 为南 主 客曹 、 北 主客 曹 ， 凡 六
曹。 ” ①集解引惠栋说， 据 《汉官仪》 ， 以为此处 “ 成帝” 乃
“ 武帝” 之误。 可是这也有疑点， 主要是如成帝作武帝， 则
此志中成帝时尚书的发展便不见了。 既然班固两处郑重记人
《汉书》 ， 司马彪不应忽略。 那么有没有可能这里的 “ 本注”
文有脱漏呢？ 也不象。 因为讲完四曹之后， 紧接说汉光武承
遵， 分二千石曹， 又分客曹， 成为六曹， 文气是一贯的， 仅
分二千石曹下脱漏所分曹名而已 。 而且如果成帝乃武帝之
误， 下面四曹分工已如此明确， 在尚书刚刚发生变化的武帝
时代， 似亦无此可能。 所以我怀疑这是古史的另一种记载。
这种记载和 《汉旧仪》 等比， 虽在人数 “ 四人” 上很可能是错
的， 应该是五人， 但它也补充了正确内容， 这就是 “ 成 帝 初置
尚书……人，分……曹” 这一段话。 汉武帝前已有尚书， 一
说也是四人； 而且汉武帝时也有尚书； 昭 、 宣 、 元 帝 时
也有尚书， 则决不可能到成帝时方 “ 初置” 。 但尚书经过武
帝以来长期演变， 到成帝时开始分曹， 确定曹名和职掌， 却
很有可能。 这也就是说， 上面那句话中的 “ 初” 字， 着眼点
在描述分曹上。 如果这一看法不错， 则司马彪这一记载， 便
为我前面的推测提供了一个较有分量的侧证。 又上述 《汉书·
成帝纪》 注引 《汉旧仪》“ 成帝置五人， 有三公曹主断狱事”
句，《后汉书· 百官志三》 注引 《汉旧仪》 作成帝 “初置五曹，
有三公曹主断狱” 。 如果后者正确， 则更为强证。
不过， 不管 《成帝纪》 那句话如何理解， 总之尚书机构
① 《宋书· 百官志》 略同。
② 见 《汉书·灌夫传》 。
③ 《通典· 职官四》 。
④ 《史记· 三王世家》 。全国文化信息资源共享工程 93
是相应扩大了。 尚书五人， 加上尚书令、 仆射， 以及丞四
人， 共达十一人。
任务增多， 机构扩大， 又是近臣， 所以尚书地位日形重
要。 前引萧望之语：“ 尚书百官之本， 国家枢机” ；《汉书· 孙
宝传》 ： 上书称尚书是 “ 禁门内枢机近臣” ， 便反映了西汉人
的看法。

第三， 就尚书与外朝关系言， 如前所述， 尚书自昭、 宣
帝以后已逐渐侵犯二府权力 （如官吏任用等） ， 但必须看到这
仅仅是开始， 因为尚书机构主要官吏到成帝增加以后， 也才
①西汉尚书多不加中朝官。《汉书， 孔光传》 ： 为尚书令， 因 “ 周密谨慎，
未尝有过” ， 加诸吏官。 这种情况极罕见。
②东汉仲长统便说过， 弘恭 、 石显早在宣帝时已为中书令 、 仆射， 但
“中宗严明， 二竖不敢容错其奸心也” 。“后及孝元， 常抱病而留好于音乐， 悉
以枢机委之石显， 则昏迷雾乱之政起， 而仇忠害正之祸成矣” 。 无疑也认为是有
条件的。见 《群书治要》 卷四五 《昌言》 。全国文化信息资源共享工程 95
只有十一人， 传递、 保管文书之余， 能办的事已不多， 而丞
相府掾吏三百多人， 御史大夫寺属官四十五人， 他们对全
国各方面资料之掌握， 以及对全国政务之处理， 尚书是远远
不足以代替的。《汉书· 贾捐之传》 ： 元帝初珠厓郡反， 贾捐之
建议放弃该郡， 集中力量解决关东问题。“ 上以问丞相、 御
史。……丞相于定国以为‘ 前日兴兵击之连年，护军都尉、校尉
及丞凡十一人， 还者二人， 卒士及转输死者万人以上， 费用
三万万余， 尚未能尽降。 今关东困乏， 民难摇动， 捐之议
是。 ’ 上乃从之。 ” 其所以此事元帝不问领尚书事， 除了领尚
书事是着重帮助皇帝掌握和行使君权的辅政大臣， 统治经验
不如宰相全面外， 恐怕还因为象于定国所提供的、 足以证明
贾捐之议是否正确的资料， 尚书机构掌握不多。 尚书保管的
文书资料， 多半偏重人事方面。 如 《史丹传》 ： 元帝不喜太
子， “ 数问尚书以景帝时 （废太子） 立胶东王故事” ， 使皇
后、太子等忧惧 “ ， 不知所出”《 。 元后传》 ：成帝对王氏诸舅
不满，“ 诏尚书奏文帝诛 （舅父） 将军薄昭故事” ， 诸舅皆惧
而请罪。 也只有这么看， 才可解释为什么前引霍光以后尚书
权力有所扩大， 多限于对官吏的责问、 劾奏、 任免等。《郑崇
传》 ： 哀帝时为尚书仆射， 数谏争， 反对封外戚傅商为侯。
《孙宝传》 ： 为司隶校尉， 哀帝将宝下狱，“尚书仆射唐林争
之。 ”《师丹传》 ： 为大司空， 哀帝将其策免， 尚书令唐林上
疏以为师丹当过哀帝师傅 “ ， 所坐者微”，应有所安慰 “ ， 上从
林言， 下诏赐丹关内侯， 食邑三百户” 。 这几条材料中尚书
之 “ 谏争” ， 为成帝以前所未见， 正是尚书从霍光以后逐渐
扩大权力， 至此时， 又进一步向参与谋议转化之证明。 然而
①见 《汉旧仪》 。全国文化信息资源共享工程 96
这些 “ 谏争” 内容， 恰好也属人事。 这决非偶然。 联系上面
之考证， 它说明： 在西汉， 由于尚书人数有限， 无论保管文
书资料或开始扩大权力， 以至发展到 “ 谏争” ， 全都偏重于人
事， 而且还只是人事的一部分。《王商传》 ： 为丞相， 琅邪太
守杨 肜失 职 “ ， 其 郡有 灾害 十四 已上 ”，商 “ 部属 按问 ”。杨肜
与汉成帝舅父、 大将军、 领尚书事王凤是姻亲。 凤劝商勿
案，“ 商不听， 竟奏免肜， 章果寝不下” 。 此事除说明领尚书
事左右了皇帝， 使外朝所上奏章不发生作用外， 另一面也说
明有关人事案问、 劾奏、 请免等权， 正常情况下本归宰相，
而不属尚书。 所以领尚书事要想阻拦， 却不能直接干预。 事
先劝谕无效时， 只得事后使劾奏文书 “ 寝不下” 。 至于上引
史书中所见尚书对中央和地方官吏之责问、 劾奏、 任用等，
多系直接奉皇帝命令而行， 有的还是就外朝上奏文书中难以
决定的问题 （ 如元帝对是否用冯野王为御史大夫事举棋不
定） ， 派尚书调查了解， 都属特殊情况， 这和二府大量掌握全
国官吏的监督、 奏劾等权， 是无法同日而语的。
以上三点， 想说明的是： 西汉尚书基本上仍属在皇帝左
右办理具体事务的机构， 由于种种原因， 它逐渐在扩大权力，
对外朝二府有所侵犯， 但仅仅是开始， 对之决不能夸大。
二、 领尚书事制度

其次， 正因领尚书事的任务是辅助皇帝行使君权， 不象
宰相直接处理全国政务， 所以如果碰上皇帝精力充沛， 事必
躬亲， 或者对领尚书事不大放手， 领尚书事的权力便有限
了。 如汉宣帝在霍光死后， 特别在霍氏谋反平定后， “ 躬亲
政， 省尚书事” 。 当时丞相是魏相， 御史大夫是丙吉， 与宣
帝配合默契， 宣帝 “ 练群臣， 核名实， 而相 （魏相） 总领众
职 ，甚 称 上 意 ”。 在这种情况下， 差不多二十年中， 领尚书
事张安世、 韩增、 许延寿、 史高， 都未见有何弄权之事。
《汉书· 张安世传》 ： 为大司马， 领尚书事。“ 每定大政， 已
决， 辄移病出， 闻有诏令， 乃惊， 使吏之 丞相府问焉。 自朝
廷大臣， 莫知其与议也” 。 这事虽反映张安世参与了重大决
策， 但另一面又可看出， 当时领尚书事与议实际上并不多，
更没有弄权， 所以张安世可用此法掩人耳目。 一般情况下决
策应是宣帝直接与丞相魏相等商议， 或亲自省尚书文书， 决
定对魏相等的建议是否采纳。 这和上面两条材料正好是相互
呼应的。 至于汉成帝时辅政大臣、 领尚书事王凤的权力的确
超过任何大臣，“ 公卿见凤， 侧目而视” ， 但那是因为成帝沉
① 《汉书·张禹传》 。
《资治通鉴》 卷二八初元二年。
③ 《汉书·丙吉传》
④ 《汉书·魏相传》 。全国文化信息资源共享工程 100
湎酒色， 一个时期内完全委政王凤， 王凤已非辅政， 而等于
直接行使君权。 这是一种特殊情况， 几乎类似昭帝时的霍
光， 是不足以反映正常情况下领尚书事的权力与作用的。
总之， 西汉的领尚书事、 尚书制度， 是在汉武帝以后改
变了清静无为政策， 政事日益烦杂的形势下建立或发展起来
的。 它们客观上使宰相、 二府行使权力在某些方面、 某些时
期受到限制， 二者存在矛盾。 但在西汉一代， 对它们的权力
决不应过于夸大。 从基本方面言， 可以说它们与宰相、 二府
相互配合制约， 并行不悖， 全是巩固西汉王朝统治不可或缺
的制度。
①参 《汉书· 元后传》 。全国文化信息资源共享工程 101
第五章　　东汉的尚书
第一节　　　　东汉尚书的特点
一、汉光武时期尚书的特点
本书第三章已讲，汉光武为了加强君权，削弱、分散相
权，采用了三公鼎立制度。与此同时，也采用并进一步发展
了西汉以来的尚书制度。仲长统称汉光武“ 政不任下，虽置
三公，事归台阁，自此以来，三公之职，备员而已”。章怀
注“：台 阁 ，谓 尚 书 也 。“” 备 员 ”之 说 ，虽 有 很 大 夸 张 ，但 尚
书制度得到了进一步的发展，却是事实。

西汉成帝时有五曹五人 ， 已见前 ， 汉光武增为六曹六
人。 六曹之名， 各说不一。 由于东汉一代二百年， 肯定其间
曹名、 职掌会有变化。 然而今天保存的材料已将它们混杂在
一起， 很难分清， 所以此处前期主要依卫宏 《汉旧仪》 、《后
汉书· 百官志》 ， 后期主要依应劭 《汉官仪》 、 蔡质 《汉官典职
仪》 ， ②除必要外， 不再作具体考证。
吏曹： 西汉叫常侍曹， 东汉改。 设尚书一人，“ 主丞 相 、
御史 事”。或作 “ 主 公卿事”，相去不 远。但 蔡质称常 侍曹 “ 主
常侍、 黄门、 御史事” ， 则距离甚大 （后者之御史乃一般御
史， 与前者之御史大夫不同） 。 揆之情理， 既称常侍曹， 蔡质
之记载应更近事实。 常侍等虽比较接近皇帝， 可以口头建议
或谏争， 但作为正式手续， 日后归入档案， 仍需形诸奏章，
常侍曹原掌这些人的奏章， 似乎是可能的。 大概后来变为主
丞相和御史大夫事。 汉光武防范大臣， 这一职掌沿用为 “ 主
公卿事” 。 由于汉光武揽权，“ 时内外众官， 多帝自选举” ，
不能没有具体办事机构， 常侍曹便承担起这一任务。 时间久
了， 便将它改为 “ 吏曹” ， 和选举官吏的事务名实相合。 其后
“ 假署 ”也可 能是 “ 假、署 ”，指 代 理和 正式 署置。
② 俱见孙星衍 《汉官六种》 。后文凡引用 《汉旧仪》 等书，不再出书名，但作
“ 卫 宏 语“ ”、 司 马 彪 语“ ”、 蔡 质 语 ”等 。
③ 《后汉书·申屠刚传》 。全国文化信息资源共享工程 132
随着尚书选举权的发展， 不知在哪位皇帝时将其职掌也定为
“ 典选举、 斋祀” ， 和吏曹之名更加吻合。 吏曹还一度改称
“ 选部”（蔡质语） 。 不过吏曹的选举是和尚书令掌 “ 选署”
相配合的， 主要负责者当是尚书令。
二千石曹： 设尚书一人，“主刺史、 二千石事” 。 或作 “主
郡国二千石事” ， 相差不远。 这一职掌， 和上述 “ 主丞相、
御史事” 是相配合的， 一主地方， 一主中央， 应是最早的职
掌。 至东汉后期， 不知什么缘故， 又变化为 “ 掌中都官水
火、 盗贼、 辞讼、 罪眚”（蔡质语） 。 然而 《晋书· 职官志》 在
记大体相同的内容时， 却把它们分配于两个曹， 即二千石曹
主辞讼， 另提出一 “ 中都官曹” 主水火、 盗贼。 出现这种差
别， 我怀疑是 《晋书· 职官志》 根据了另一种记载的 《续汉书·
百官志》 ， ②而没有仔细考订的缘故。 该记载的原文是： 西汉
成帝设五曹，“ 世祖又分增三公 （曹） 为二曹， 其一曹主岁尽
课州郡事。 改常侍曹为吏曹， 主选举、 祠祀。 民曹主缮治、
功作、 盐池、 苑囿。 客曹主护驾、 羌胡朝贺。 二千石曹主
辞讼。 中都官主水火、 盗贼。 与三公为六曹。 ” 由于其中有
“中都官主水火、 盗贼” ， 所以 《晋书》 补一 “ 曹” 字成为 “中
都官曹主水火、 盗贼事” 。 其实原记载就是不对的。 且不
说这一记载全文与今本 《续汉书· 百官志》 正文及注文有很大
不同， 把汉末职掌与光武时职掌全混在一起 （ 这一混淆， 参
《宋书· 百官志》 自明） ， 即便就这段文字言， 如果仔细分析，
中都官曹也是不存在的：
１．
按此文， 三公曹已分增为二曹， 既称一主岁尽课州
郡事， 则另一当仍主断狱， 再加上吏、 民、 客、 二千石， 已
《宋书· 百官志》 引应劭 《汉官》 此句“ 脱 中都官”三字 “ ， 眚”“ 作 法”。
② 见 《初学记·职官上》《 、 太平御览·职官十》 。全国文化信息资源共享工程 133
为六曹， 岂能再有一中都官曹？
２ ． 原文除 “ 三公” 因已分二曹， 下面未加 “ 曹” 字外，
其他吏、 民、 客、 二千石下均有 “ 曹” 字， 唯独 “ 中都官”
下无 “ 曹” 字， 这不是说很可能原文并无以 “ 中都官” 为曹
之意吗？