京官清苦，是清朝官场的共识。清代官俸微薄，一品正俸不过180两。自雍正朝施行的养廉银制度，对于地方官的生计很有帮助，但京官养廉无论是覆盖面还是数额都远逊地方。

同治元年（1862），湖北巡抚严树森上奏指出，部院司员在薪俸折发后生活困顿，影响行政效率，人心浮动，“翰詹科道多愿外迁，部院司员纷纷告退”，请求部院五六品以下司员所有俸银复旧，无果而终。十二年，福建巡抚王凯泰以财政状况好转，奏请“中外廉俸改复旧额”，也被户部驳回。

光绪元年，刑部尚书崇实上奏，“现既四方平定，似当渐复旧章”，要求下旨给各省、海关等每年增加数万款项，“以备京师酌增俸饷之用”，以期“成规渐复”，顾全国体，巩固人心。四年，陕西道监察御史李鸿逵上奏要求恢复京官俸银。他认为当年折发俸饷本是权宜之计，现今“较之军兴之初固已有余矣”，而仍然“朝多蹇士”，影响了官场风气，或“遇事侵渔”或“吏治因循”，要求“京官廉俸先自五品以下悉复旧章”。八年十二月三奏连上，江西道监察御史李肇锡奏官员生活“已虞不给”，难免造成官场风气日下，认为“预养其廉”，才能对贪腐之风“窒其源”，要求加俸。河南道监察御史刘恩溥指出京官“减成折俸如故”，造成“权重禄轻”，致使部分官员“假公营私，招摇射利”。要求给京官设立养廉，以 “既足养赡身家”，又或可“澄清吏治”。鸿胪寺少卿延茂则言官场风气败坏与朝廷“培养之道有未至”大有关系，他以中才“穷则为小人，泰则为君子”之说，提出人才重在“养”字。他指出恐怕“外重内轻之势成，而朝廷不尊矣”，要求每年多汇十余万两银，则可“不伤经费”而“酌复俸糗，增加廉俸”。
这些奏折的论点首先是财政状况已有改观，而京官生计艰难，有人甚至到了“虽缩衣节食，无以为生”的境地。故此部院官员大多“倚各省捐官印结费，以糊其口”，借贷也成为部分官员的常态。其次是阐述厚待人才和官场风气的关系，认为加俸是朝廷正常运转的需要。最后更是上升到中央和地方的财权争夺上，把加俸和解决内轻外重联系起来。如果说官场风气是老生常谈，那么内轻外重正是清廷所担心的，此说不失为引起关注的好办法。
对于增加津贴的呼声，户部也有所考虑，然国库款绌，直接加俸，无款可支。因此户部拿出了折中方案：给一部分文职京员加发津贴。首先所费无多，不动正项开支；又能给中下级文职京员增加收入，他们是维持政府运作的重要人员，朝廷舆情的代言人也大多来自其中；以临时性的津贴形式发放，灵活自由。

光绪八年十二月李肇锡、刘恩溥两御史上奏要求增加京员收入，均交户部议复。户部拟从“九海关，十四大省，八盐运司”筹款，九年三月要求从各省、关外销款项（地方未经中央知晓或批准的自筹自用经费）内共筹银26万两，每年七月、十月随京饷一起解京。各地筹款多寡不一，如粤海关分摊四万两（光绪十一年十一月初十日海绪奏），而山西仅三千两（《晋政辑要》）；款目来源更是五花八门，简单的从关税、厘金项下提解，复杂的如“沪尾、打狗二口征收洋税拨充台防经费，并福州、厦门二口四成洋税拨解台湾抚番经费，及闽省截留海防经费，各项每一百两随解贴水银十两内提出三两”（录副奏折，光绪九年八月穆图善奏）。虽然各地纷纷表示财政吃紧，仍将十年津贴所需款项如数解京。
笔者所见有关此次津贴发放章程的主要奏报，有十年奕譞等人的追述：“分给四五品京堂，及翰詹科道、宗人府、内阁、六部、理藩院办事官员，奏准通行。嗣于本年二月户部会同吏部定章按三届分放。”（《光宣两朝上谕档》）另有两份张之洞的奏报，他透露领津贴人员总数“部臣所拟一千四百员”（录副奏折，光绪九年十一月十七日张之洞奏），又在附片中称发放“以官品为差”（录副奏折，光绪九年十一月二十四日张之洞奏）。十三年，他对此次津贴发放做了回顾：“各衙门四品以下京堂，翰詹科道，及内阁各部院侍读、郎中、员外郎、主事、中书、小京官等官每年各按三百两、二百四十两、一百六十两、一百两数目开放在案。”（朱批奏折，光绪十三年三月十七日张之洞奏）
由此可知，十年二月，由户部会同吏部制定了具体章程，每年分三次发放津贴。三品以上大员不发，领取津贴的文职京员品级系四品至七品，不分正从，数目共有四等。部院司员中，凡六部、理藩院、宗人府等处郎中等办事司员，均包括在内。候补官员应无资格领取。

津贴用“外销款项”，此议或源自相关奏疏中提及动用余款、不伤经费等论，这的确减轻了财政压力，但也成了负有监督职责之翰詹科道的攻击焦点。
户部调款发放津贴之议奏准后，地方督抚、关监督等虽都将款项解京，表示体谅“圣主嘉惠臣工、整饬吏治之至意”（朱批奏折，光绪九年八月穆图善奏），但也不约而同摆出哭穷的面孔。户部要调拨“外销闲款”，而各地则是“本乏”此类款项，浙江还专门为此开捐，大呼虽然部库支绌，地方也不宽裕。按数解到的同时，还要附上五花八门的款项来源并详细陈明，以佐证本省确无外销闲款。
地方财政不宽裕虽非虚言（如山东光绪九年的灾歉），但相比各地京饷数十万的额度，筹措津贴款并非真的那么困难。张之洞甚至表示“三晋虽贫，愿比大省”（录副奏折，光绪九年十一月二十四日张之洞奏），可多解一些。关键问题在于此时清廷和地方对财政控制权的争夺。外销款项不入奏销体系，地方本可自行支配，现在要从中调款，地方自然不愿意。津贴虽每年征调不多，但若开此例，后患无穷。莫若主动表示困难，力图将动用外销之例止于津贴。九年筹款能够顺利完成，一方面因为额度不大，另一方面，津贴对象为部院的办事官员，地方上难免公事往来，而翰詹科道等更是清流中坚，也不敢轻易得罪。

争议焦点直指津贴来源。
盛昱与潘衍桐两奏因见四川所筹款项中有缉捕赏需，闽海关涉及“抚番经费”，不禁愤然，以“天子近臣窃分贱役余润”（录副奏折，光绪九年十月初六日盛昱奏）为耻，搬出“志士不饮盗泉之水”之典，认为“徒隶之贱，匠役之余，加诸朝官，垂为国典，其名不正，其体不尊”，言及翰詹科道要“联名奏辞”（录副奏折，光绪九年十月十九日潘衍桐奏）。其要求将津贴转作正项开支，倒是切中要害。也难怪盛昱、潘衍桐等人不满，这时督抚手握地方财权，却说府库空虚，再称勉力支应，士人读来难免有施舍之感。然盛昱身为宗室，世宦出身，恐难体会靠借贷为生官员的生活。
曾培祺所奏反对浙江巡抚以开捐筹措津贴，“以有妨吏治之事，为整饬吏治之计，有伤政体”（录副奏折，光绪九年曾培祺奏），顺带又参劾了那些年开捐、厘卡过多，中饱普遍的现象，当属切中时弊。其要求津贴归入正项开支一折，虽也对督抚刁难不满，但并未拘泥于此，而是直击症结所在，指出“与其拨解闲款，犹以仰给于督抚，曷若做正开销，使之受赐于朝廷”，然其与盛昱等同属书生，不谙庶务，对于归入正项开支所需财源，仅仅推给户部官员“量加裁剪，当自有用之不尽者”（录副奏折，光绪九年十一月初五曾培祺奏），没有实质建议。
张之洞以清流出身任封疆大吏，看问题更加全面，反对款出外销，道义与经济并重，先言其弊端：来源不正；政体不肃；督抚不愿拨解；所增津贴有限；长久必然拖欠。事实证明，次年就有过半解京不及时。他还提出了筹款途径：从厘金奏案、盐务杂课、关税溢解中酌提数成作为正项开支。

背景：京官清苦，是清朝官场的共识，一品正俸不过180两。自雍正朝施行的养廉银制度，对于地方官的生计很有帮助，但京官养廉无论是覆盖面还是数额都远逊地方。
绍贞十年冬，户部侍郎博尔君将离偶见出身寒微的某部院官员典当春衫，询问得知因俸禄微薄，京城生活不易，往往遇事需借贷周转，复查户部账目，清理出京官借贷琐碎簿册，大为震动。次日，上奏京官薪俸低微，人心浮动，翰詹科道多愿外迁，户口部院司员被迫告退，不得已借贷国库，积年成欠，请增加京官津贴，厚待人才，保证朝廷正常运转。并且可以提出可以由地方筹措外销款项，亦可借此加强中央财政对地方的控制，得允。
随即，户部拟定从“九海关，十四大省，八盐运司”筹款，九年三月要求从各省、关外销款项（地方未经中央知晓或批准的自筹自用经费）内共筹银26万两，每年七月、十月随京饷一起解京。各地纷纷表示财政吃紧，经过周旋，最终仍将十年津贴所需款项如数解京。分给京堂，及翰詹科道、宗人府、内阁、六部、理藩院办事官员，奏准通行。
未几，科道官员因见四川所筹款项中有缉捕赏需，闽海关涉及“抚番经费”，以为可耻，联名动本要求将津贴转作正项开支，与其拨解闲款，犹以仰给于督抚，曷若做正开销，使之受赐于朝廷。将离立刻反思眼下的津贴制度的问题，来源不正，政体不肃，督抚不愿拨解，所增津贴有限，长久必然拖欠。重新制定方案，奏请从厘金奏案、盐务杂课、关税溢解中酌提数成作为津贴正项开支，规范津贴制度。
结果：低层京官生活质量得以改善，朝廷稍稍加强了对地方财政的控制，借贷国库现象得以缓解，收割了一大波好感度。